孟令伟：一个公民对修宪的十条建议

（为十六届三中全会启动修宪机制而作）
　
第一条，改革修宪程序。十一届三中全会以来已有的三次修宪，都先由中共中央成立宪法修改领导小组，起草宪法修改草案，然后提交全国人大通过。而且都是在党的代表大会结束后很快就提出修宪并付诸行动（第一次宪法修正案通过是在十三大闭幕后的5个多月；第二次宪法修正案通过是在十四大闭幕后的5个多月；第三次宪法修正案通过是在十五大结束后的1年半）。从修改的内容看，也主要是将党的代表大会已明确的一些重要精神通过宪法肯定下来。这样的修宪程序存在两个问题：一是修宪似乎成了执政党的专利。二是修宪似乎成了对党的代表大会回应的惯例。建议对修宪的程序进行改革：①除执政党之外，要允许和鼓励其他党派、团体、人民代表、普通公民提出修宪建议，并按一定的渠道进入采纳程序。②由全国人民代表大会决定是否修宪。认为有必要修宪，应设立修宪委员会，负责起草和修改宪法草案。③由修宪委员会起草的宪法修改草案要公之于世，广泛征求包括执政党在内的社会各方面和国民的意见，据此对草案进行修改，形成宪法修正案。④将宪法修正案提交全国人民代表大会，参会代表要在自由讨论和辩论的基础上，对修正案进行表决。如表决没有通过，应发回修宪委员会重新起草或修改。只有经过充分讨论和辩论、并经三分之二以上的代表表决通过的宪法修正案，方可正式入宪。

第二条，简化宪法中务虚的内容。包括历史追溯性、制度规定性、理论宣示性、任务部署性、道德要求性、政策导向性、方针牵引性的内容。这些内容主要体现在序言和总纲中。其篇幅之大可以说是我国现行宪法的一个特色。从现代制宪精神看，严格地说这些内容都不是宪法中必须的。因为宪法只是体现和保障国民权利、规定国家体制及其职能、规范国家机构之间以及国民和国家之间关系的最高法律。他不可能也不允许包罗万象，否则就会将宪法置于“四不象”、都想管但什么也管不好的境地。从我国的国情出发，务虚的内容不能没有，但篇幅太大，和近代史论、执政党的理论、主要建设任务、国家的方针政策、甚至道德说教交叉过多，必然会冲淡其主要精神。建议这次修宪应尽量简化务虚的内容。

第三条，慎重对待“三个代表”的入宪问题。现在社会上有一种说法，就是“三个代表”作为重要的理论发展成果要通过这次修宪写进宪法。对此，笔者非常赞同江平教授的看法：“三个代表”写进宪法需要慎重。理由如下：“三个代表”归根结底是对中国共产党的要求，即要建设一个体现“三个代表”理论要求的党。将此有特定群体针对性的要求性表述写进体现全民意志的宪法恐怕不妥。这是其一。其二，马克思主义是随着实践的发展不断发展的理论，单是中国执政党的三代领导集体就有三次大的理论创新。那么，四代领导集体、五代领导集体以至以后几十代、几百代的领导集体必然也会有自己的理论创新，是不是都应该入宪？或者是“三个代表”就是马克思主义理论发展的最高峰，而这又和马克思主义的理论本性格格不入。所以，建议“三个代表”不直接写进宪法为好，而应在修宪时贯彻“三个代表”的要求，特别要从代表最大多数人民群众的根本利益的角度来修宪。

第四条，淡化宪法的意识形态色彩。现行宪法的意识形态色彩依然很浓。主要表现为：制度性的表述内容及提法太多，阶级斗争和阶级专政等特定时代的表述在宪法中还颇有位置。在序言和总纲中，涉及“社会主义”的内容或提法至少有39处。考虑到我国的国情，宪法中固然需要必要的制度性表述，但太多太滥就会起反作用。其实，对于一个国家来说，姓“社”姓“资”是做出来的，而不是说出来和写出来的。美国是世界上典型的资本主义国家，但打开美国的宪法从前读到后，也发现不了哪怕是一处关于“资本主义”的概念或提法，更毋用说系统表述和言之凿凿的要求“维护”和“不得破坏”了。说得透彻一点，一个国家的社会制度是社会公众自然认可或不认可的东西，因而是不言自明的，本质上不需要刻意的法律规定和保护，也是包括宪法在内的法律无法刻意规定和保护得了的。泛滥性表述不仅无助于维护“社会主义”，而且会使人倒胃口，还会冲淡宪法应有的功能。“阶级斗争”和“人民民主专政”作为特定时代典型的意识形态产物，尤其将“人民民主专政”等同于“无产阶级专政”使用，曾成为历次极左政治运动的理论根据。从现代政治文明的眼光看，这种特定时代的意识形态表述保留在宪法中，只能为滥施暴力提供合法借口，也背离宪法是“国民公法”的要求。建议：①制度性表述和提法应删繁就简。②果断删去“阶级斗争”、“无产阶级专政”及“人民民主专政”的表述或条文。

第五条，对与现实严重脱节的条文内容进行大胆修改。例如宪法第六条有这样的规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制（顺便指出，该句有明显语病，后面的“社会主义”显系不必要重复），即全民所有制和劳动群众集体所有制”。从目前的实际情况看，传统的全民所有制和劳动群众集体所有制在很大程度上已不复存在。全民所有制的主体是城市原有的国营经济，但经过近二十年的改革，原有的国营经济已转化为股份、租赁、合资、合作等形式多样的国有经济，且国有经济比重已大幅下降。据有关资料，早在上世纪的1997年，国有工业产值已下降到25%左右，全部公有工业产值占整个工业产值的53%，商业领域的公有经济比重约占30%。劳动群众集体所有制的主体是农村原有的“三级所有、队为基础”的体制，但经过农村的大包干改革，这种集体所有制早已不复存在。此后又经过近20年的演变，农业领域已基本确立了农户经济模式，二三产业领域也以非公有经济为主体，现在只有农村土地所有权、少量的大型水利设施、少量的集体企业资产属于名义上的集体（因为集体经济组织已基本不复存在）。而耕地的占有和使用权还在农户。另据资料，目前从全国看，以非公有制为主体或占大头的民营经济已占经济总量的80%。这些情况和上述的“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是……全民所有制和劳动群众集体所有制”规定的脱节是显而易见的。别的不论，单把比重已经很大而且还在继续增大的非公有制经济排除在社会主义经济制度的基础之外，那“社会主义经济制度的基础”就有点太狭小了。再如，宪法第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”可以看出，宪法第八条是第六条的延伸，但与实际情况更加脱节。目前大多数乡村的“集体经济组织”已不复存在，以“集体经济组织”名义出现、代行部分职能的实际上是乡村的党组织或行政、自治性组织。所谓“统分结合”的双层经营体制早已名存实亡，现在农村实实在在的经济就是农户经济，除了名义上的集体拥有土地所有权外，基本经济制度就是农户经济制度。存在少量的合作经济，也是以农户为基础、在某些经营环节进行合作的经济形式，把这种合作经济说成是“劳动群众集体所有制经济”实在有点勉为其难。至于“参加农村集体经济组织的劳动者，有权……经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”的规定，放在农村大包干前也许比较合适，经过大包干以来的改革和发展，这一规定早已失去了意义。再如，改革以来经过三次修宪，从不承认个体、私营经济的合法性到肯定其“补充”作用、再到现行宪法中确立为“社会主义市场经济的重要组成部分”，表面看顺应了经济的客观事实，是一种进步；从深层看反映了教条式的宪法观念和社会自然发展规律的矛盾。这一矛盾反映到修宪上就是：对本来不可能硬性规定的社会自然发展现象作了规定，结果在客观现实面前又只好一次又一次地通过修宪进行自我否定。今后，谁又能保证个体、私营经济满足于现行宪法的“重要组成部分”而不再发展壮大呢？造成宪法和现实严重脱节的原因说到底还是受僵化的意识形态至上的观念困扰。这种观念既不符合现代制宪精神，也不符合“三个有利于”的标准，客观上只能影响宪法的权威。建议：①对属于社会自然发展现象的内容不要再作硬性规定。②删改与现实严重脱节、无效的宪法条文或表述。

第六条，对容易引发侵犯公民利益的条款应果断修改。属于这种情况的主要是宪法第十条。该条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”近年在土地的征用和转让中对两大群体造成了大规模的利益侵犯。一个群体是被征用土地的农民，另一个群体是城市的被拆迁户（包括被拆迁企业）。可以不夸张地说，这两大群体的利益受到的侵犯程度在近代史上也是罕见的，一些侵犯方式令人震惊。造成如此这般的原因固然是多方面的，但与宪法第十条规定有相当的关系。该条明确规定了国家和集体拥有土地所有权，又明确规定了国家拥有征用土地的权力，还强调了任何组织或者个人不得侵占、买卖或以其他形式转让土地，却唯独没有规定农民和城市居民个人对土地享有哪些权益，甚至连农民应该拥有的土地使用权也只字未提，却特别指出“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”统而言之，宪法第十条的主要精神、着眼点和归结点就是国家和集体对土地拥有至高无上的所有权，却忽视了公民个人应有的土地权益。这客观上就为侵占农民和城市被拆迁居民应有的地产权益提供了宪法依据：既然土地的公有权是绝对的，既然国家为了公共利益的需要依照法律对土地实行征用只是单方面的行为，那么对农民耕地的强行征用、对城市民居的强制拆迁就完全可以打着各种“公共利益”的旗号进行了。在各种“公共利益”的旗号下，人们看到的是地方政府和基层组织实施强行征用和强制拆迁，而主要受益者却是财大气粗、形形色色的开发商，主要受害者就是一盘散沙、微不足道的农民和被拆迁居民。在这样一种关系中，宪法第十条中规定的“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，就变成了任何地方组织、基层组织和开发商个人，都可以打着公共利益的旗号联合起来侵占、买卖或者以其他形式合法转让土地。而且可以几易其手买卖和转让土地，可以以高于征地费、拆迁补偿费几十倍、甚至几百倍的天价进行买卖和转让。鉴于此，建议对宪法第十条进行修改：①对土地所有权及征用权要做必要的限制，公有权不应当是绝对的，土地征用权不应当是单方面的。②应明确规定农民和城市居民享有的土地权益，包括占有权、使用权、收益权、处置权，非经农民和城市居民的自愿同意，其占有的耕地和拥有产权的居所、经营场所不得征用和拆迁，亦不得以其他方式占有和转让。

第七条，确立公民私有财产神圣不可侵犯的宪法权威。公民私有财产神圣不可侵犯性是公民争取独立生活、独立人格和自由民主的基石，因而也是宪政的基石。从历史看，凡是公民的私有财产及其正当谋取权利被剥夺和部分剥夺时，他们也就丧失了独立人格和个人自由，并会发生生存危机。改革以来，公民个人的私有财产及其正当谋取权利得到了一定的尊重和鼓励，才会有今天中国的繁荣局面。另一方面又必须看到，以种种借口和理由侵犯公民私有财产、剥夺干涉公民个人正当谋取财富的行为还经常发生，甚至大批量、大规模的发生。这说明公民的私有财产及其正当谋取权利在现实中还未得到充分的尊重和保护，因而亟须树立公民私有财产神圣不可侵犯的宪法权威。在现有宪法的第十二条，规定了“社会主义的公有财产神圣不可侵犯”，并强调“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。建议应参照该条，对宪法进行修改：①在宪法中将公民私有财产神圣不可侵犯的精神树立起来。②对公民的私有财产的保护象对待公有财产一样，在宪法中不应作刻意限制，其保护是完全意义上的。

第八条，确保公民的基本权利特别是政治权利不受侵犯。宪法作为最高法律，首先要体现对国民应有权利的确立和保护，这是宪法最重要的内容，也是衡量宪法是否是人民大法的主要标志。从制宪的渊源及历史看，人民之所以需要宪法，就是为了借助宪法保护自己的权利，避免这种权利受到其他权力和法律的侵害，一旦受到侵害时可以诉诸宪法。如宪法起不到这种作用，那对人民来说就是无用的宪法。公民应有的基本权利包括人身权、财产权、选举权、知情权、言论权、出版权、集会权、结社权、游行示威权、宗教信仰权、受教育权、通信权、居住迁徙权、社会保障权、婚姻权等。其中人身权和财产权直接关系着个人的独立、自由和生存，是其他权利的基础；选举权、知情权、言论权、集会权、结社权、游行示威权是重要的政治权利；出版权、宗教信仰权、受教育权既是文化权利，也包括政治权利的成份，特别是出版权既是公民不可缺少的政治权利，也是不可缺少的文化权利；通信权、居住迁徙权、社会保障权、婚姻权则是公民的社会性权利。在这些权利中，除人身权和财产权外，就数政治权利重要了。人在本质上是政治性动物，因此政治权利是人之所以为人的权利，是最能体现公民文明尺度的权利。政治权利还是保护其他权利的权利，包括最基本的人身权、财产权都需要政治权利的保护。从中外历史看，一国国民一旦丧失了政治权利，很快就会危及财产权利、文化权利和社会权利，最终危及人身权利，导致国民个人的生命权被独夫民贼操纵。最典型的就是希特勒对犹太人的灭绝。其实，上世纪前苏联三十年代的大清洗，中国六十年代的文化大革命所以能够得逞，又何尝不是人民缺少基本的政治权利所致？翻开中国的二十四史，历代暴君层出不穷，横征狂敛之外对臣民进行肆无忌惮的杀戮，说到底还不是暴君享有绝对的政治权利，而暴君之下的臣民根本没有保护自己的政治权利。有人曾讥讽说：政治权利不能当饭吃。这固然有一定道理。但历史告诫我们，没有政治权利的保护不但可能吃不上饭，还极有可能连吃饭的家伙都保不住。从这个意义上说，政治权利是公民最重要、最核心、最高级的权利。西方社会对公民的政治权利所以最为看重，一代又一代的志士们喊着“不自由，毋宁死”的口号，前仆后继地维护这个权利，原因就在于此。在政治权利中，选举权、言论权、出版权尤为重要。只有真正拥有选举权的国民才能选出为自己负责的公仆，因而才是名副其实的国家主人。而言论权和出版权使国民获得了充分的批评和监督任何公职机关、任何公职人员的权利，从而和选举权共同构成国民的统治之权。从现行宪法看，基本政治权利虽然大都有成文表述，但由于仅限于一般的规定，加上其他原因，落实的很不尽人意，造成实际上中国公民政治权利的严重缺失。特别是选举权、言论权和新闻出版权的缺失。别的不论，网络以外的新闻媒体、出版社，就几乎全部控制在官方或半官方的机构手中。基本政治权利的缺失也成为其他一些权利屡被侵犯的重要原因。还有的基本权利干脆在宪法中没有体现，如居住迁徙权。财产权是十分重要的基本权利，却没有体现在公民权利中。总之，公民基本权利特别是政治权利的落实是现行宪法的软肋。建议：①宪法中对公民权利在一般的规定外应有保障落实的规定。②应专门规定不得制定限制或变相限制公民基本政治权利的下位法律和法规，特别是不能制定限制或变相限制公民选举权、言论权、出版权的法律、法规、内部规定、红头政策等。③补齐缺失的基本权利条文。如居住迁徙权等。

第九条，调整和规范国家机构的职权。规范的国家机构职能及其运作不仅是国家肌体健康运转和国家生活正常进行必不可少的条件，也是落实国民基本权利的重要保证。古人所谓“国之公器，民之司命也”。而国家机构职能及其运作是否规范和合理，宪法设计至关重要。从现行宪法看，有关国家机构的设计几乎完全保持了1982年制宪的原貌，三次修宪可以说没有涉及国家机构。只是第二次修宪对县、市人民代表大会的任期时间作了一定调整。然而经过二十多年的改革，我国经济基础发生了很大的变化，经济体制也随之发生了很大的变化，与此同时，人们对国家机构的认识、对国家职能的看法、对国家机构与公民关系的理解，与制宪时的1982年相比，也有了非常大的变化。相比之下，作为上层建筑和体现国民管理公意的国家机构，却一直在制宪之初的宪法设计中运行，不适应就在所难免了。举凡腐败蔓延、权力滋肆、机构膨胀、对公民权益的严重侵犯以及其他种种政治病和社会病，恐怕都与国家机构不适应变化了的社会基础、社会条件、社会形势有直接间接的关系。所以，从宪法层面上对国家机构及其职能、关系进行必要的调整，恐怕是势在必行。窃以为，现行宪法关于国家机构设计存在如下主要问题：一是机构之间缺乏有操作性的制衡设计。比如，宪法第六十二条关于全国人民代表大会行使的职权中，第九项是“审查和批准国民经济和社会发展计划执行情况的报告”，第十项是“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。按理说这是十分重要的经济审查和财政审查权，却没有规定如果审查不合格怎么办？是批准还是不批准，不批准又怎么办？因为按照常识，不可能每一个被审查的报告都合格，否则也就没有审查的必要。再如，第六十七条全国人民代表大会常务委员会行使的职权中，第十四项是“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”。这更是重要的决定权。但也没有规定如果对某个条约和协定决定不批准怎么办？按照宪法第九十二条规定，国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，但没有具体的、有操作性的制衡就不可能有真正的负责。二是条文中规定的国家机构的权力行使和条文以外的惯例行使存在矛盾（该观点及下面的例举参考了杨光先生的《中国的宪政和法治前景》中有关论述，特此感谢）。比如，宪法第一百零一条规定，地方各级人民代表大会分别选举并有权罢免同级政府首长，但惯例却是同级政府第一把手由上级党委委派，实行异地调动，人大对政府一把手的选举不过是履行法律手续而已，罢免权利也只是在上级组织宣布该一把手“出了大事”的情况下行使。再比如，第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。但惯例却是由执政党提出修改建议并拿出修改草案，提请人大通过。从而使类似规定形同虚设。三是国家主要机构的职权设置畸轻畸重。总的看行政机构法定职权太大又没有必要的限制，而人民代表大会等机构的实际职权小。从国家级机构看，按宪法第八十九条规定，国务院不仅总揽经济、财政、文化、教育、科技、体育、卫生、计划生育、民政、公安等大权，而且负责国防建设、民族事务及民族地方自治，管理对外事务包括同外国缔结条约和协定，决定省域范围内部分地区的戒严，领导司法行政和监察工作，负责制定行政法规、决定和命令，几乎包揽了除立法、审判、法律监督、军队指挥外的一切行政和非行政的国内外事务。相比之下，宪法第六十三条赋予全国人民代表大会行使的15项职权中，有一半以上只是履行手续的规定，缺乏可操作的实际权效。其中最为实在的一项是制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，但制定和修改法律之责更多的落在人大常委会，同时国务院还拥有数量多的多的行政法规、决定和命令的制定权。就全国人大系统而言，人大常委会比人民代表大会的实际权力要大的多。宪法第六十七条规定全国人大常委会行使的二十一项职权中，有十四项是实在或比较实在的权力。其中有九项是重要的或具有威慑力的职权。中华人民共和国主席作为全国元首，宪法赋予的主要是礼仪性和履行手续的职责，没有多少实际权力。然而对中国这样一个国情复杂的大国来说，没有名实相符的国家元首，一旦有事是很危险的。四是宪法对中央、地方、基层应负的事职和应有的权利缺乏必要的厘定。宪法第五节、第六节分别规定了地方人大和地方政府、民族自治地方的自治机关、基层组织的体制结构及一般性职权，但对中央、地方、基层特别是中央和地方之间缺乏责权划分，对地方的规定套用了中央模式，缺少自主性和应有的自治性。建议：①加强人大机构对政府权力的监督和制约，在宪法中增加可操作制约条款的设计。②适当削减宪法中的政府权力，如部分财政权力、外国缔结条约的权力等。并应增加限制政府权力自我膨胀的条款。③宪法中应对全国人民代表大会代表和地方人民代表大会代表的产生办法作出原则性规定。从源头上落实公民的选举权，解决选民和代表两张皮的问题。④强化和增加人民代表大会的权力性条款。要强化的主要有：一是人民代表大会的人事决定和选举权。要从落实人大代表选举权的原则出发，在宪法中对主要人事的提名和选举程序作出具体规定。二是对社会经济发展计划和财政预算决算的审查权。要体现审查否决权，对通过及否决程序作出具体规定。三是对与外国签定条约和协定的审查决定权，对其程序也应有具体的规定。要增加的主要有：一是制定和修改税法的条款。二是财政拨款条款。三是部分由人大常委会行使的权力性条款。四是对社会公众具有或可能会有特别重大影响的决策须由人民代表大会表决决定、必要时采取公民投票决定的条款。并建议增加“在条件成熟的情况下，人民代表及人民代表大会实行常任制”的条款。⑤加强国家主席的宪法性职权。如和外国缔结条约的权力应由国务院转到国家主席。宪法中应明确规定要由国家主席统帅全国军队。⑥与惯例冲突的宪法条款应予以修改。没有多少实际意义的条款或赋予其应有的意义，或予以删除。⑦在宪法中适度明确中央、地方、基层的事职和权力。地方在选举、人事、创制、财税方面应有一定的自治权。扩大少数民族区域的自治权。

第十条，建立宪法实施制度。宪法是国民及有关机构求助和诉诸的至高法律，也是最终法律。如果宪法不能提供救助，那就再也无法可寻了。但从宪法实施的历史看，他提供救助的效力又往往不尽如意，他经常被其他法律、文件甚至惯例僭越而又无可奈何。在这种情况下，宪法的尊严就会大大下降。我国宪法尤其容易出现这种情况。这固然和宪法本身有关，但也和没有行之有效的宪法实施制度有关。宪法和其他法律一样，一样需要贯彻和执行，对违法行为一样需要审查和审判。特别是后者，是宪法能否落实的保证。但要对违宪行为进行审查和审判就要有足够权威的机构去承担。问题的关键也在这里。目前我国有权解释宪法和监督宪法实施的是全国人大常委会，但人大常委会对违宪行为和后果却很难作出实质性追究，专门的法院又一般不受理涉宪案件，这就导致种种违宪行为包括违宪法律、法规、文件、内部规定往往畅行无阻。解决这个问题需要有新的思路。特建议设立宪法法院，负责解释宪法，监督宪法的实施，审查违宪行为，追究违宪责任，受理违宪案件，对违宪者进行审判和施以相应的惩罚，撤消一切与宪法抵触的法律和文件。建议由最高人民法院代行宪法法院的职能，这样有利于树立宪法实施和违宪审查的权威。同时考虑由全国人大对重要的宪法条款制定实施性法律。只有这样，才能使宪法真正硬气起来，才能为国民诉诸宪法开辟通道。

这十条修宪建议，不过只是仁者见仁之言。借燕园宝地发表，只希望无害于修宪实践，有益于世道人心。或者也可看作草民狂叟的胡言乱语，对其口诛笔伐亦未尝不可！